در دو دهه اخیر، درست در زمانی که برنامه ریزان اقتصادی ایران، در طراحی «استراتژی توسعه صنعتی» کشور ناکام ماندند، فرایند توسعه صنعتی ایران با موانعی از قبیل عقب ماندن از رقبای منطقه ای (مانند ترکیه)، تداوم و گاه حتی تعمیق خام فروشی، کاهش سهم بخش صنعت از ارزش افزوده اقتصاد (صنعت زدایی زودرس) و تعطیلی یا فعالیت زیرظرفیت بسیاری از واحدهای تولیدی و صنعتی روبه رو شده است. به تعبیر دقیق تر، همه آن مشکلاتی که قرار بود با برخورداری از استراتژی صنعتی و نقشه راه مشخص، از گرفتاری در دام آنها بگریزیم، امروز بلای جان اقتصاد ایران شده و هرچند که امواج مخرب تحریم، به بخش صنعت بیش از سایر بخش ها خسارت وارد کرده است، اما ناتوانی در استفاده از فرصت ها و رفع موانع توسعه، حتی قبل از وقوع تحریم ها نیز (در ابعادی کوچک تر) تحقق رؤیای توسعه صنعتی ایران را آرزویی دور از دست نشان می داد. آنچه مشخص است، امروز یعنی دو دهه پس از شروع مطالعات تدوین استراتژی توسعه صنعتی، بیش از هر زمان دیگر، دور شدن از اهداف چشمانداز بیستساله را (در بُعد توسعه صنعتی) حس می کنیم، اما آیا این عقبافتادگی روزافزون از اهداف، به اتخاذ تدابیری برای غلبه بر شرایط رو به افول منجر شده است؟ با گذشت قریب به دو دهه از اولین تلاش ها برای طراحی استراتژی توسعه صنعتی، شاهد آن هستیم که علی رغم وجود احکام متعدد قانونی و نیز وجود این حکم در سه برنامه اخیر توسعه کشور (برنامه های چهارم تا ششم توسعه)، مطالعات متعددی برای طراحی استراتژی صورت گرفته، اما هیچ کدام به مرحله اجرا نرسیده اند. پرسش مهم گزارش حاضر این است که آیا مشکل از بی کیفیت بودن اسناد تهیه شده بوده یا شرایط متحول بیرونی اجازه اجرایی شدن و گره گشایی به این اسناد نداده است؟ دلایل بسیاری وجود دارد که باور کنیم تحولات بیرونی مقصر به وجود آمدن این شرایط بوده است، وضع تحریم ها، عملاً افق برنامه ریزی را محدود و ضرورت های برنامه ریزان و متولیان اقتصاد و صنعت کشور را تغییر داده است. در کنار آن، نوسانات درآمدهای نفتی و به تبع آن قبض وبسط بودجه دولت، تغییر دوره ای قوای اجرایی کشور و تغییرات گسترده در موضع آنها نسبت به مسائل مختلف ازجمله توسعه صنعتی و دست آخر تغییرات و جابه جایی گسترده مدیران، همگی محیطی بسیار بی ثبات را ایجاد می کند که می تواند مقصر عدم به سرانجام رسیدن تلاش های برنامه ای و ازجمله تدوین استراتژی توسعه صنعتی باشد. موارد ذکر شده در بالا همگی میزانی از حقیقت را با خود دارند، اما جمع بندی گزارش حاضر این است که علی رغم وقوع همه شوک های پیش بینی نشده ای که پُردستاورد بودن برنامه ها را با مخاطره روبه رو می سازد، اساساً دستگاه بوروکراسی کشور، آنقدر شایسته نبوده است که طرحی متناسب با شرایط متحول و تهدیدات بالقوه و بالفعل کشور طراحی کند. به تعبیر دیگر، همه کاستی های موجود و همه تهدیدات بالقوه، ضرورت هایی هستند که برخورداری از استراتژی را به نظام سیاستگذاری و برنامه ریزی کشور گوشزد می کنند، این درحالی است که به نظر می رسد که در ساختار تصمیم گیری کشور، طراحی استراتژی چونان امری لوکس و تشریفاتی در نظر گرفته می شود و اگر مطالعه ای هم انجام می شود، تحلیل ها و توصیه ها در حد کلی گویی ها یا تکرار برخی اقدامات گذشته خلاصه شده و طرحی نو و باکیفیت برای تحول شرایط نگاشته نشده است. این گزارش ضعف های سه مطالعه تدوین استراتژی توسعه صنعتی را به هفت نوع تقسیم کرده که این ضعف ها عبارتند از: ضعف در انتخاب مبنای تحلیلی، شناسایی اهداف، تحلیل وضع موجود، توصیه اقدامات (توالی ها)، سازمان دهی، تحلیل اقتصاد سیاسی و تحلیل فناوری. برپایه آسیب شناسی بالا، پیشنهادهای گزارش حاضر به قرار زیر است: ـ پرهیز از برونسپاری تدوین استراتژی توسعه صنعتی: تدوین استراتژی باید در قالب مباحثات عمیق کارشناسی صورت گیرد، بر این اساس، از هرگونه برون سپاری یا تقلیل تدوین استراتژی به محاسبات کمی مبتنیبر تعدادی شاخص باید پرهیز کرد. ـ تدوین استراتژی توسط سازمان برنامه و بودجه: نهادی که متولی تدوین استراتژی توسعه صنعتی می گردد باید از دو ویژگی برخورداری از دانش برنامه ریزی و جایگاه فرابخشی برخوردار باشد، زیرا در غیر این صورت توصیه های سند هیچ الزامی برای سایر دستگاه های موازی ایجاد نمی کند. ـ تدوین استراتژی برپایه ارزیابی دقیق از شرایط موجود: تدوین استراتژی توسعه صنعتی نیازمند ارائه تصویری دقیق از شرایط موجود است که واجد ارزیابی مشخص از اثر سیاست های دولت در وضعیت فعلی و نیز تأثیر متغیرهای مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بر روندهای تجربه شده بوده و روندهای قیمتی و تحولات نهادی را بهصورت همزمان مورد توجه قرار دهد. ـ ترسیم شرایط عمومی و اولویت ها: استراتژی توسعه صنعتی باید واجد دو دسته سیاست ها باشد، سیاست هایی برای فضای کسبوکار و عموم فعالیت های صنعتی و سیاست هایی که به نفع صنایع خاصی جهت گیری شده باشد.

لطفا برای مشاهده چکیده به متن کامل (pdf) مراجعه فرمایید.

در تلاش برای رفع مشکلات اقتصادی در سال های اخیر که خود را در کاهش سرمایه گذاری و تولید نمایان ساخته است، شاهد توجهی دوباره به لزوم طراحی «استراتژی توسعه صنعتی» یا «سیاست صنعتی» هستیم، در این چارچوب تأکید می شود که عدم برخورداری دولت از اولویت های صنعتی و معدنی، مانع تحقق انتظارات است. اگرچه اولویت بندی رشته فعالیت های مورد حمایت دولت مهم است اما پیش از تحقق اولویت بندی، ابتدا باید انسجام لازم در سیاست های صنعتی ایجاد شود. گزارش حاضر، یکی از الزامات تحقق اهداف تدوین استراتژی توسعه صنعتی را انسجام سیاست های صنعتی یعنی افزایش هماهنگی سیاستگذاری در حوزه های مختلف ازجمله هماهنگی سیاست های صنعتی، تجاری، اعتباری، آموزشی و فناوری و ارتقای هماهنگی نهادها و سازمان های سیاستگذار معرفی می کند. دستیابی به این انسجام، به ویژه مسئله ضروری یک دهه اخیر است، زیرا وقوع شوک های متعدد تحریم، آشفتگی و سیاست های پراکنده و غیربرنامه ای را در اقتصاد ایران تشدید کرده است. یکی از عواملی که انسجام سیاستگذاری صنعتی را دشوار میکند تعدد سازمان ها و نهادهای درگیر اعمال سیاست های صنعتی است و حداقل 50 سازمان و نهاد (که برخی بیش از 100 واحد زیرمجموعه دارند) درگیر اجرای سیاست های مختلف صنعتی هستند. هرکدام از این سازمان ها و نهادها درگیر اعمال یکی از خط مشی های صنعتی هستند که هماهنگی مناسبی با سایر سیاست ها ندارد. گفتنی است یک سوم نهادهای شناسایی شده، مسئول اعمال خط مشی های اعتباری هستند و بیشترین موازی کاری و تشتت سازمانی در زمینه تأمین مالی تولید است. فقدان انسجام سیاستی موجب می شود تا در عمل اولویت بندی های مختلفی ازسوی دستگاه ها اعمال شود و به صورت تقسیم منابع حمایتی میان اولویت های پراکنده و متعدد و در نهایت عدم حمایت موثر خواهد ود، به طور مثال در بودجه سال 1401، بیش از 175 هزار میلیارد ریال صرف حمایت از پژوهش های توسعه ای و کاربردی شده است، چنین میزان هزینه ای می توانست به بهبود کیفیت تولیدات و رشد بهره وری منجر شود، اما به واسطه تکثیر اولویت ها اثرگذاری لازم را ندارد. پیشنهادهای مطالعه حاضر برای بهبود و ارتقای انسجام سیاستگذاری صنعتی (که تحقق آن پیش از تدوین اولویت ها اهمیت دارد) به شرح زیر است: سازمان برنامه و بودجه، در جهت هدفمند شدن تخصیص منابع به برنامه های حمایتی دستگاه های مختلف اقدام کند: هرساله در بودجه های سنواتی (ازجمله تبصره «18»)، منابع حمایتی زیادی تحت عناوینی از قبیل ایجاد اشتغال یا حمایت از صنایع کوچک و متوسط به دستگاه ها اختصاص داده می شود تا صرف سیاستگذاری صنعتی شود، سازمان برنامه و بودجه می تواند با شفاف سازی و پالایش این هزینه ها از اتلاف منابع جلوگیری کند. • وزارت صنعت، معدن و تجارت: هماهنگی میان سازمان های توسعه ای و نهادهای پشتیبان مالی خود را افزایش دهد: وزارت صمت، به جز واحدهای ستادی، انواعی از سازمان های تابعه را دارد که ازجمله آنها سازمان گسترش و نوسازی صنایع (ایدرو)، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی (ایمیدرو)، سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی و بانک صنعت و معدن است. هرکدام از این سازمان ها مسئول بخشی از سیاستگذاری صنعتی هستند. در دوره اخیر، چارت جدید وزارت صمت مصوب شد که طی آن وظایف جدیدی برای واحدهای ستادی در نظر گرفته شده و تلاش شده تا مأموریت محوری و هماهنگی میان این واحدهای ستادی افزایش یابد، این موضوع اگرچه می تواند انسجام سیاستی در این وزارتخانه را افزایش دهد اما کافی نیست. ایجاد انسجام سیاستی در این وزارتخانه زمانی محقق می شود که انسجام لازم میان واحدهای ستادی و سازمان های تابعه در راستای سیاستگذاری صنعتیِ هماهنگ ایجاد شود. هماهنگی با ایجاد شورای راهبری سیاست های صنعتی در سطح وزارتخانه یا تعیین نماینده ویژه وزیر در امور سیاست های صنعتی ازجمله پیشنهادهای این حوزه است. • هماهنگی سیاستگذاری بین وزارت صمت و وزارت اقتصاد ارتقا یابد: تأثیر وزارت اقتصاد بر سیاست های مالیاتی، اعتباری (با همکاری بانک مرکزی) و تجاری موجب می شود تا افزایش هماهنگی میان این دو وزارتخانه نقش مهمی در افزایش انسجام سیاست های صنعتی داشته باشد. در حوزه تجاری موضوعات تصمیم گیری و سیاستگذاری تجاری در وزارت صمت و انجام امور اجرایی در وزارت اقتصاد (گمرک) انجام می شود، در این راستا، رفع ناهماهنگی های سیاستی و عملیاتی به ویژه در موضوع تعرفه های وارداتی، ممنوعیت های وارداتی، عوارض صادراتی، نوع و میزان ثبت سفارش و ... از موضوعاتی است که بر فضای صنعتی کشور بسیار تأثیرگذار است. • نهادهای تأمین مالی با کارکرد مشابه ادغام شوند: انواع صندوقها و نهادهای تأمین مالی که بعضاً با وظایف مشابه مسئول تأمین مالی صنعتی هستند، اتلاف منابع را در این حوزه افزایش دادهاند، به مانند تلاشی که برای ادغام برخی مؤسسات اعتباری در سالهای گذشته صورت گرفت، ادغام صندوقهای با کارکرد مشابه با بازنگری های لازم در مأموریت آنها باید در دستور کار دولت قرار گیرد. این موضوع، تجهیز و تخصیص بهتر منابع و نظارت پذیری بیشتر آن را در پی خواهد داشت. • افزایش انسجام سیاست های اعتباری با احیای بانکداری توسعه ای: پنج بانک تخصصی- توسعه ای که در سال های گذشته در کنار بانک های تجاری تشکیل شده اند، می توانند نقش مهمی در توسعه صنعتی ایفا کنند. از برنامه سوم توسعه (1383-1379) به این سو، تفاوت بانک های تجاری و توسعه ای کمرنگ شده است، بازنگری در نقش این بانک ها (ازجمله بانک صنعت و معدن) و احیای بانکداری توسعهای یکی از الزامات بهبود تأمین مالی صنعتی و ارتقای خط مشی های اعتباری است. در انتها باید این نکته را متذکر شد که پردستاورد بودن اولویت بندی در گرو تحقق وجه دیگر استراتژی یعنی هماهنگی است، تصور اینکه یک معاونت از یک وزارتخانه یا یک دستگاه به تنهایی دست به اولویت بندی زده و فارغ از میزان هماهنگی سایر دستگاه ها به توفیق در حمایت از اولویت ها دست پیدا کند، اشتباهی خسارت بار است.